المقدمة
تُعدّ الاستقلالية الهيكلية لمرفق العدالة حجر الزاوية في أي مشروع ديمقراطي حقيقي. وهي ليست مسألة تقنية أو تنظيمية بل خيار سياسي يحدد طبيعة العلاقة بين السلطات في الدولة. فمنذ ثورة 2011 ارتبط مطلب استقلال القضاء بالقطيعة مع النمط الذي أُخضع فيه القضاء للسلطة التنفيذية والذي استُخدم فيه القضاء كأداة لخدمة السلطة لا للرقابة عليها. وقد ترجم دستور 2014 هذا التوجه بإحداث مجلسا أعلى للقضاء منتخبا، سعياً إلى ترسيخ توازن جديد بين السلطات.
غير أن المسار الذي عرفته تونس بعد 25 جويلية 2021 سار في اتجاه معاكس تماماً إذ أعادت السلطة التنفيذية تركيز القرار القضائي بيدها. فحلّ المجلس الأعلى للقضاء في فيفري 20221 لم يكن إجراءً إدارياً عابراً بل قراراً سياسياً بامتياز قوبل باستنكار وطني2 و دولي3 واسع اعتبره تراجعاً عن مسار الانتقال الديمقراطي4. وسارت الممارسة اللاحقة على النهج نفسه: تحوّلت وزارة العدل شيئاً فشيئاً إلى الجهة الفعلية المدبّرة للشأن القضائي وبات الاستثناء المؤسساتي قاعدة ثابتة تُدار بموجبها مسارات القضاة خارج أي إطار قانوني واضح.
وهذا التعطيل المتراكم للمؤسسات الضامنة لاستقلال القضاء من المجلس الأعلى للقضاء إلى المحكمة الدستورية لا يمكن فصله عن سياقه السياسي. فغياب الإرادة السياسية لاستكمال هذا البناء المؤسساتي رغم توفر الأطر القانونية اللازمة يكشف عن رغبة واضحة في الإبقاء على هامش تحكم واسع بيد السلطة التنفيذية في الشأن القضائي. وهذا ما يفسّر أيضاً استمرار الشغور في الهياكل القضائية القائمة رغم مرور سنوات على تشكيلها فبموجب المرسوم عدد 11 لسنة 2022، ترتبط رئاسة مجلسي القضاء العدلي والمالي بمنصبي الرئيس الأول لمحكمة التعقيب5 والرئيس الأول لمحكمة المحاسبات6 وكلاهما شاغر منذ 2023 دون تعويض. كما أن بقية الشغورات7 نجمت عن عدم دعوة رئيس الجمهورية لأعضاء جدد لأداء اليمين رغم أنّ الاختصاص في ذلك موكول إليه على وجه الحصر. فيما يشترط الفصل 278 من المرسوم نفسه نصاباً بخمسة أعضاء لكل مجلس وهو ما يتعذّر بلوغه في ظل هذه الشغورات المتراكمة.
من هذا السياق تنطلق ورقة السياسات العمومية هذه، لتفكيك التقاطعات بين الأبعاد الدستورية والمؤسساتية والمهنية لأزمة الاستقلالية الهيكلية للقضاء في تونس. وتهدف من خلال هذا التحليل إلى صياغة توصيات عملية قابلة للتنفيذ، توصيات تعيد الاعتبار لمبدأ الفصل بين السلطات باعتباره شرطاً لا غنى عنه لأي إصلاح جاد.
من السلطة إلى الوظيفة تفكيك الضمانات الدستورية لاستقلالية القضاء في تونس
يكشف التحليل المقارن بين دستوري 2014 و2022 عن تحوّل جوهري في مكانة القضاء، لا يقتصر على الصياغة اللغوية بل يمسّ جوهر الوظيفة القضائية ذاتها. فاستبدال عبارة "السلطة القضائية" بعبارة "الوظيفة القضائية" لم يكن خياراً محايداً، بل عكس إرادة سياسية في إعادة تموقع القضاء من سلطة مستقلّة إلى جهاز إداري منفّذ. وتؤكد ذلك مؤشرات كمية ونوعية عبر تقلّص عدد الفصول المخصصة للقضاء من 16 إلى 89 وإسقاط تعريفه كضامن لإقامة العدل وعلوية الدستور والاكتفاء بتعريفه كوظيفة يباشرها قضاة لا سلطان عليهم لغير القانون. تمت ترجمة هذا التحوّل في ثلاث الممارسات. أولاها إسقاط الفصل الذي كان يُحجِّر التدخل في سير القضاء، وثانيها توسيع السلطة التقديرية لرئيس الجمهورية في تسمية القضاة بعد أن كان دستور 2014 يشترط رأياً مطابقاً من المجلس الأعلى للقضاء، وثالثها موجة الإعفاءات الجماعية التي طالت عشرات القضاة دون سند قضائي ثابت.10
ويضاف إلى ذلك تعطّل إرساء المحكمة الدستورية، رغم صدور قانونها الأساسي منذ 2015 وإعادة ضبط تركيبتها في دستور 2022. إذ لا موانع قانونية تحول دون تركيزها وما غيابها المستمر إلّا انعكاس لرغبة السلطة التنفيذية في تفادي هيئة رقابية قد تحدّ من صلاحياتها11.
تفكيك المجلس الأعلى للقضاء وإعادة إنتاج تبعية القضاء للسلطة التنفيذية
لئن سعت النصوص القانونية المنظمة لمرفق العدالة لتكريس استقلاليته إلّا أنّها تظل خالية من أي ترجمة فعلية على أرض الواقع. فالسلطة التنفيذية مارست إعفاءات أعتبرت تعسفية وخارج الإطار القانوني12 وجعلت القضاة عرضة لضغوط مباشرة تتمثل في التدخل في الأحكام13. ويحصل ذلك عبر آليات مباشرة من قبيل نقل القضاة من الملفات الحساسة بمذكرات عمل صادرة عن وزارة العدل، أو التلويح بالمساءلة التأديبية أو الإعفاء لإرغامهم على العدول عن إصدار أحكام بعينها14. كما تُضاف إلى ذلك آليات غير مباشرة تتمثل في الترغيب بالترقية والتعيين أو في ممارسة ضغوط غير مباشرة تستهدف التأثير في استقلال القرار القضائي15. انّ حلّ المجلس الأعلى للقضاء في فيفري 2022 يعتبر نقطة التحول الجذري في هذا المسار. فهذا المجلس الذي كان منتخباً ويتمتع بصلاحيات دستورية واسعة بموجب دستور 2014 استُبدل بمجلس مؤقت16. ولم يقتصر التفكيك على الجانب الشكلي بل جُرّد المجلس من صفته كهيئة دستورية وتحوّل إلى مجرد هيئة استشارية ويشهد شغوراً حال دون التئامه منذ أكتوبر 172023.
و يمثل ملف تنفيذ الأحكام القضائية المتعلقة بإعادة إدماج القضاة المعفيين المرآة الأكثر وضوحاً لمصير المجلس الأعلى للقضاء نفسه، فغياب المجلس كهيئة دستورية ضامنة لاستقلال القضاء هو ما أفسح المجال أمام وزارة العدل لإدارة المسار المهني للقضاة عبر مذكرات عمل18.
ففي جوان 2022، أصدر رئيس الجمهورية أمراً رئاسياً بإعفاء 57 قاضياً19 دون سند قانوني واضح لتصدر المحكمة الإدارية لاحقاً أحكاماً قضائية بإعادة 49 منهم إلى مناصبهم20. غير أن وزارة العدل رفضت تنفيذ هذه الأحكام حتى اليوم وشرعت بدلاً من ذلك في مقاضاتهم جزائياً بتهم تتعلق بإصدار أحكام قضائية في محاولة لتبرير إقالتهم بأثر رجعي وتحويلهم أمام القضاء الجزائي21. وهو ما من شأنه أن يُفقد الثقة في المؤسسة القضائية برمتها22. هذا الوضع قد يعكس إرادة سياسية في إعادة إنتاج تبعية القضاء، حيث قد يُستخدم ملف الترسيم وإعادة الإدماج كورقة ضغط في يد السلطة التنفيذية لممارسة مساومات ضمنية مع القضاة على حساب مبدأ استقلال القضاء وحكم القانون.
من مجلس منتخب إلى مذكرات عمل القاضي
تمثّل استقلالية القاضي ضمانة أساسية في السير السليم لمرفق العدالة. فهي تضمن للمتقاضين محاكمة عادلة وتحمي الحقوق والحريات من انتهاكات السلطة. غير أن الوضعية المهنية للقضاة في تونس تشهد اليوم تدهوراً غير مسبوق فلم يعد القضاة يتمتعون بأي ضمانات تحميهم من تدخّل السلطة التنفيذية. وأصبحت وزارة العدل تتصرف في مصيرهم وفق آليات تفتقر إلى الشفافية. و قد كان المجلس الأعلى للقضاء المنشأ بموجب دستور 2014 يمثّل ضمانة مؤسسية حقيقية. تألف من 45 عضواً بين منتخبين ومعينين بصفتهم وتمتع بصلاحيات جوهرية شملت التعيين والترقية والنقل والنظر في الملفات التأديبية. غير أن هذا المكسب تفكّك بموجب المرسوم عدد 11 لسنة 2022 وحلّ محله مجلس مؤقت من 21 قاضياً موزّعين على ثلاثة مجالس هي العدلي والإداري والمالي. وهذه التركيبة تعكس تراجعاً خطيراً عن مبدأ التمثيلية إذ لم يعد القضاة ينتخبون من يمثّلهم في المجلس.
وفي غياب مجلس فاعل أصبحت وزارة العدل تدير المسارات المهنية للقضاة عبر "مذكرات العمل". وقد صدر منها حوالي 1700 مذكرة،23. وقد إعتبرت جمعية القضاة التونسيّين أن جزءاً من هذه المذكرات اتخذ شكل عقوبات مقنّعة24 استهدفت قضاة على خلفية نشاطهم النقابي، بينما نُقل آخرون مرات متتالية إلى محاكم بعيدة عن مقر إقامتهم دون مراعاة أوضاعهم الأسرية والصحية، في مقابل صدور مذكرات أخرى بصيغة مكافآت للموالين. وأضافت وزارة العدل إلى ذلك المنشورين عدد 208 و210 لسنة 2026، اللذين يفرضان ترخيصاً مسبقاً لمشاركة القضاة في الأنشطة العلمية والثقافية، ويقيّدان حقهم الدستوري في السفر خلافاً للقانون الأساسي للقضاة الذي يكتفي باشتراط مجرد الإعلام. فيما لا يزال تعطل الحركة القضائية للقضاء الإداري قائماً منذ السنة القضائية 2024-2025، رغم مصادقة المجلس المؤقت للقضاء الإداري عليها.25
وتنسحب هذه التبعية على النيابة العمومية بصورة أوضح. فرغم كونها جزءاً من القضاء العدلي تبقى تابعة هيكلياً لوزير العدل وفق الفصل 23 من مجلة الإجراءات الجزائية26. ولا يشكّل هذا الارتباط في حدّ ذاته استثناءً من الممارسة المقارنة إذ تُعدّ النيابة العمومية بطبيعتها أداة تطبيق للسياسة الجزائية للحكومة. وفي هذا الإطار يمكن توفير ضمانات لتجنّب تحوّل النيابة العموميّة إلى أداة تحكم سياسي مثل: ضرورة أن تكون التعليمات عامّة لا تخص قضية بعينها27. وفي 25 جويلية 2021 أعلن رئيس الجمهورية، في إطار تفعيله للفصل 80 من الدستور، توليه رئاسة النيابة العمومية لمتابعة ملفات النواب الذين رُفعت عنهم الحصانة.
التوصيات
تكشف محاور هذه الورقة أنّ أزمة استقلالية القضاء في تونس ليست أزمة نص معزول، بل أزمة بنيوية تتقاطع فيها الاخلالات الدستورية بالفراغ المؤسساتي، والتبعية الإدارية بضعف الضمانات المهنية للقضاة، وتعطّل تنفيذ الأحكام بمحدودية الضمانات لإستقلاليّة النيابة العمومية. ولذلك، فإن معالجة هذه الأزمة تستوجب مقاربة شمولية ومتزامنة ، تعيد الاعتبار لمبدأ الفصل بين السلطات وتُترجم الاستقلالية من نص نظري إلى ممارسة مؤسساتية قابلة للقياس والتقييم. وفي هذا الإطار، تُقترح التوصيات التالية:
إرساء المحكمة الدستورية دون مزيد تأجيل، باعتبارها الآلية الوحيدة القادرة على البتّ في دستورية أي نص قد يُستعمل مستقبلاً لتقييد استقلالية القضاء بشكل غير مباشر.
إنهاء الاستثناء المؤسساتي القائم منذ 2023، بوضع أجل أقصى ملزم لسدّ الشغورات التي تعطل المجلس الأعلى المؤقت للقضاء، تمهيداً لإصدار القانون المنظِّم للمجلس الأعلى للقضاء الدائم ، مع اعتماد آلية تعويض تلقائي تقوم على تحديد أجل أقصى لا يتجاوز 30 يوماً من تاريخ شغور أي مقعد.
صياغة برنامج إصلاح قضائي مكتوب ومعروض للنقاش العمومي: إعداد برنامج لإصلاح القضاء وفق المعايير الدولية المعتمدة، بالتشاور مع الهيئات المهنية ومنظمات المجتمع المدني المعنية، في إطار رؤية شاملة ومعلنة.
إعادة الحركة القضائية السنوية إلى مسارها الشرعي، بإلزام كل نقل أو ترقية أو تسمية بخطة وظيفية بالمرور عبر إجراءات تناظر شفافة تستند إلى معايير موضوعية، مع نشر الشغورات مسبقاً وفتح باب التناظر.
تنفيذ الأحكام القضائية بلا استثناء واستكمال إجراءات الترسيم: تنفيذ فوري للأحكام القاضية بإعادة إدماج القضاة المعفيين.
الفصل بين السلطة الرئاسية لوزير العدل والوظيفة القضائية للنيابة العمومية: حصر التعليمات الموجهة للنيابة في تعليمات ذات طابع عام وفي إطار تطبيق السياسة الجزائيّة للدولة.
وتبقى فعالية هذه التوصيات مرهونة بترابطها فيما بينها، إذ إن معالجة أي منها بمعزل عن الفراغ المؤسساتي في قمة الهرم القضائي، وتحديداً استمرار تعطّل المجلس الأعلى للقضاء، يُبقي أي تقدّم قطاعي هشاً وقابلاً للتراجع .
الخاتمة
انطلقت هذه الورقة من فرضية أن أزمة استقلالية القضاء في تونس أزمة بنيوية متعددة الأبعاد. وقد أثبتت محاورها الثلاثة صحة هذه الفرضية فما بدأ بتحوّل في الصياغة الدستورية من "السلطة" إلى "الوظيفة" لم يبق حبيس النص. وهذا التسلسل يكشف أن الأزمة أعمق من كونها خللاً تقنياً في هيكلة مؤسسة بعينها. فهي في جوهرها أزمة سياسية تتعلق بتوزيع السلطة داخل الدولة، وبمدى استعداد الحكم القائم للتخلي عن هامش التحكم الذي يمنحه إياه قضاء تابع.
ولا تقف تداعيات هذه الأزمة عند حدود السلك القضائي أو الخطاب المؤسساتي. بل تمتد لتمس الحياة اليومية للمواطن التونسي بصورة مباشرة. وهكذا يتحول ضعف استقلالية القضاء من قضية نخبوية إلى مسألة تمس ثقة التونسيين في قدرة دولتهم على إنصافهم وهي ثقة تآكلت تدريجياً مع كل ملف عالق وكل حكم لم يُنفَّذ.
ومن هذا المنطلق فإن التوصيات التي تقدمها هذه الورقة لا تُطرح كإصلاح فني معزول. بل كمدخل ضروري لتعزيز الحوكمة الرشيدة ومكافحة الفساد في تونس. فقضاء مستقل هو الضامن الأول للعدالة وهو الشرط الذي بدونه تبقى سياسات النزاهة والشفافية حبراً على ورق. وبقدر ما تنجح تونس في استعادة استقلالية قضائها بقدر ما تستعيد قدرتها على بناء دولة قانون تحمي مواطنيها وتُخضع سلطاتها للمحاسبة.
1 المرسوم الرئاسي عدد 11 لسنة 2022، المؤرخ في 12 فيفري 2022، المتعلق بإحداث المجلس الأعلى المؤقت للقضاء، منشور بالرائد الرسمي للجمهورية التونسية، العدد 12، بتاريخ 15 فيفري 2022
2 بيان جمعية القضاة التونسيّين الصادر بتاريخ 6 فيفري 2022:
https://shorturl.at/pEGfy
3 بيان للّجنة الدوليّة للحقوقيّين بتاريخ 06 فيفري 2022:
https://shorturl.at/uhXaD
4 ميشيل باشيليت، المفوضة السامية لحقوق الإنسان بالأمم المتحدة، صرّحت في 8 فيفري 2022 بأن حلّ المجلس «ينتهك بوضوح التزامات تونس بموجب القانون الدولي لحقوق الإنسان»، وحذّرت من أن القرار «يُضعف بشكل خطير سيادة القانون والفصل بين السلطات واستقلال القضاء".
يمكن الاطلاع عليه عبر هذا الرابط:
https://shorturl.at/rHYeA
5 شغور رئاسات التعقيب المزمن: إدارة الكراسي الفارغة، المفكرة القانونية.
يمكن الاطلاع عليه على هذا الرابط:
https://shorturl.at/SenJo
6 المجلس الأعلى المؤقت للقضاء: يد القضاء المبتورة، نجلاء بن صالح، نواة
يمكن الإطلاع عليه على هذا الرابط:
https://shorturl.at/x6dXB
7 القضاء التونسي في مهبّ الاستبداد: كي لا تتكرّر مظالم الماضي، الشبكة العربية لاستقلال القضاء، المفكرة القانونيّة،
يمكن الاطلاع عليه على هذا الرابط:
https://shorturl.at/Ja4RG
8 الفصل 27 من مرسوم عدد 11 لسنة 2022 المؤرّخ في 12 فيفري 2022 المتعلق بإحداث المجلس الأعلى المؤقت للقضاء:
"يجتمع كل مجلس مؤقت للقضاء بحضور خمسة (5) من أعضائه على الأقل، وإذا لم يتوفر النصاب المذكور يعاد توجيه الدعوة لانعقاد الجلسة خلال عشرة (10) أيام. وتنعقد الجلسة بحضور أربعة (4) أعضاء على الأقل. يتخذ المجلس قراراته بأغلبية أعضائه الحاضرين، وفي حالة تساوي الأصوات يكون صوت الرئيس مرجحاً. تكون جلسات المجلس سرية عند النظر في مطالب رفع الحصانة والتأديب، وتكون قراراته في هذا الشأن معلّلة."
9 في دستور 2014 تم تضمين 24 فصل في الباب الخامس تحت عنوان "السلطة القضائيّة" والذي يتضمن قسم للمحكمة الدستورية مكون من 8 فصول، أمّا دستور 2022 فقد خصص الباب الرابع تحت عنوان "الوظيفة القضائيّة" و باب خامس للمحكمة الدستورية.
10 المرسوم عدد 35 لسنة 2022 المؤرخ في 1 جوان 2022 المتعلق بإتمام المرسوم عدد 11 لسنة 2022 المؤرخ في 12 فيفري 2022 المتعلق بإحداث المجلس الأعلى المؤقت للقضاء (الذي أضاف الفصل 20 مكرر المخوّل لرئيس الجمهورية سلطة إعفاء القضاة).
يمكن الاطلاع على بيان جمعية القضاة بتاريخ 18 جوان 2022 التي استنكرت فيه عزل القضاة:
https://shorturl.at/tVT5Q
11 تونس بلا محكمة دستورية على متى، صغير الحيدري، إندبندنت عربيّة
يمكن الاطلاع على المقال على هذا الرابط:
https://shorturl.at/5ZMYx
12 بيان جمعية القضاة بتاريخ 18 جوان 2022، مذكور سابقا.
13 التقرير السنوي لمنظمة هيومن رايتس واتش التقرير السنوي لسنة 2025
يمكن الاطلاع عليه عبر هذا الرابط:
https://www.hrw.org/ar/world-report/2025/country-chapters/tunisia
بيان جمعية القضاة التونسيّين بتاريخ 07أكتوبر 2025
يمكن الاطلاع عليه عبر هذا الرابط:
https://shorturl.at/xEZhs
14 نفس المصدر
151 https://shorturl.at/JrQww
16 حسب المرسوم عدد 11 لسنة 2022 المؤرخ في 22 فيفري 2022، يتكون كل مجلس مؤقت فرعي من 7 أعضاء منهم 4 معينين بصفتهم و 3 يتم تعيينهم من القضاة المتقاعدين بأمر من رئيس الجمهوريّة.
17 نجلاء بن صالح، المجلس الأعلى المؤقت للقضاء: يد القضاء المبتورة، موقع نواة.
يمكن الاطلاع عليه عبر هذا الرابط:
https://shorturl.at/LpIaR
18 عودة قضائية جديدة بلا مجلس أعلى للقضاء.. مذكرات العمل تقود محاكم تونس، كريم المرزوقي، أولترا تونس
يمكن الإطلاع على المقال عبر هذا الرابط:
https://shorturl.at/Lcmhc
19 1 https://shorturl.at/nlZJI
201 https://shorturl.at/W7m1S
21 بلاغ وزارة العدل بتاريخ 14 أوت 2022.
يمكن الاطلاع عليه عبر هذا الرابط:
https://shorturl.at/4Ri0F
بيان موقع من 37 جمعيّة بتاريخ 01 جوان 2023.
يمكن الاطلاع عليه عبر هذا الرابط:
https://www.amnesty.org/ar/wp-content/uploads/sites/9/2023/06/MDE3068442023ARABIC.pdf
22 جمعية القضاة التونسيين، تقرير حول وضعية القضاء التونسي، أكتوبر 2024.
23 جمعية القضاة التونسيين، بيان "الوضع القضائي في زمن مذكرات العمل وغياب المجلس الأعلى للقضاء"، منشور في: القدس العربي، https://www.alquds.co.uk/جمعية-القضاة-التونسيين-تتهم-وزارة-الع/
24 نفس المصدر
1 Committee for Justice, «تونس: لجنة العدالة تتبنى مخاوف جمعية القضاة وتدين السيطرة الكاملة للسلطة التنفيذية على القضاء عبر "مذكرات العمل" التعسفية » ،
يمكن الاطلاع على المقال:
5 https://www.cfjustice.org/ar/تونس-لجنة-العدالة-تتبنى-مخاوف-جمعية/
26 مجلة الإجراءات الجزائية التونسية، الفصلان 21 و23، قانون عدد 23 لسنة 1968 المؤرخ في 24 جويلية 1968.
27 من ذلك أوجب القانون الفرنسي أن تكون التعليمات الموجهة من وزير العدل للنيابة العمومية عامّة ولا تخص قضايا بعينها: